养老机构(为老年人提供集中居住和照料服务的机构)

养老机构是指为老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理和文体娱乐活动等综合性服务的机构。养老机构包括老年社会福利院、托老所、敬老院、护老院、老年养护院等。

为了满足老年人的养老护理服务需求，各个国家都先后出台了大量的法律、标准以及各项规定，确保了服务的提供以及服务的质量。1965年，美国颁布了《医疗补助政策》《医疗保险政策》和《老年人救济法》，1990年颁布了《美国残疾人法》，1999年，美国颁布的《奥姆斯特德最高法院判决》这些法案为老年人享受养老服务提供了法律保障。英国针对老年人的健康服务和社会服务需求，出台了《国民健康服务法》《国民保健法》《全民健康与社区照顾法案》《国家老年服务框架》等，同时还有具体和详细的《国家黄金标准框架》来确保服务标准和服务质量。日本在2002年推出了《黄金计划21》，构建面向全体公民的养老服务体系。

2021年12月30日，中国民政部发布8项养老机构服务行业标准，包括《养老机构老年人跌倒预防基本规范》《养老机构膳食服务基本规范》《养老机构洗涤服务规范》等。于2022年1月1日正式实施。2023年2月28日，中国发布的《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，截至2022年末，全国共有养老机构4.0万个，养老服务床位822.3万张。

适老化建筑及配套设施是养老机构的基本载体。养老住宅建筑设计必须符合老年人体能和心态特点，满足建筑物的安全、卫生、适用等要求，应具备方便老年人使用的无障碍设施。养老机构根据收养人群不同，其主要功能会有差异，其包括公寓型：收养自理老人为主，其主要功能就是颐养、康复、文化娱乐服务，侧重精神文化需求；养护型：收养半自理或不能自理老人为主，主要功能是生活照料、护理、康复和基本医疗服务等。

名称定义

养老机构是社会养老专有名词，是指为老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理和文体娱乐活动等综合性服务的机构。养老机构就是为老年人提供住养、生活照料、保健康复、精神慰藉等综合服务的活动场所。

机构养老作为社会化的养老方式，凭借其专业化、规范化的优势受到很多老人和家庭的关注。养老机构包括老年社会福利院、托老所、敬老院、护老院、老年养护院等。

主要发展

世界

美国

1965年，美国颁布的《医疗补助政策》《医疗保险政策》和《老年人救济法》，1990年颁布的《美国残疾人法》，1999年颁布的《奥姆斯特德最高法院判决》，2010年颁布的《平价医疗法》，这些法案形成了一个能让美国老年人以相对较低开销充分享受晚景之乐的有机体系。

日本

日本在1970年就已进入老龄化社会，1994年进入老龄社会，2006年成为世界上最早迈入超老龄社会的国家之一。日本社会老龄化速度之快，全球少有。为应对老龄化挑战，日本构建了结构完善、门类齐全的养老体系。养护老人之家、特别养护老人之家、痴呆老人集体之家、轻费老人之家、护理老人保健机构、疗养院、日托所等养老机构发挥了重要作用，也积累了很多经验。

为加强养老事业领导，日本设有内阁总理担任负责人，内阁官方长官、相关行政部门部长组成的“高龄社会对策会议”，负责制定和审议高龄社会养老策略，协调各部门行动。日本劳动厚生省承担国民健康、社会保险和社会保障等职责，是养老机构建设运营的主管部门，管理全国养老机构法人和协会组织，出台机构建设运营标准，为机构建设提供支援和指导。

重视研究。日本劳动厚生省设有统计情报部和政策统括官等机构，成立有“65岁现役社会研究会”等组织，开展养老机构建设在内的相关调研。政府各部门和相关研究机构也承担相应的研究任务。日本每年都发布《人口老龄白皮书》《养老事业白皮书》《高龄社会对策报告》等，为相关政策制定和决策提供咨询建议。

完善法规。1950年代以来，日本政府针对老龄化制定了一系列法律。如，《国民年金法》（1959年）、《老年人福利法》（1963年）、《老年人保健法》（1982年）、《社会福利及介护士法》（1987年）、《高老龄社会对策基本法》（1995年）、《介护保险法》（1997年）等，搭建了养老机构发展的法律框架。1989年制定了《黄金计划》，完善了社会保障制度；1994年制定了《新黄金计划》，明确了社会养老的基本原则；2002年，日本又推出了《黄金计划21》，构建面向全体公民的养老服务体系。为确保养老机构和入住老年人双方权益，日本建立了契约制度。政府部门制定契约蓝本，对双方权利义务、服务内容、收费标准、注意事项和纠纷解决等条款予以详细规定。契约具有法律合同效力，以约束不当行为，规范养老机构运营。此外，还出台了专门针对人才培养的专项法律，如《护理福祉师及社会福祉师法》《理学疗法师及作业疗法师法》等。

英国

英国针对老年人的健康服务和社会服务需求，出台了《国民健康服务法》《国民保健法》《全民健康与社区照顾法案》《国家老年服务框架》等，同时还有具体和详细的《国家黄金标准框架》来确保服务标准和服务质量。这些法律和标准，从养老机构的建设、养老服务的内容、管理与评估均作了详细的规定，为老年人享受养老服务提供了一个法律保障。

20世纪60年代，英国的社会服务仍没有形成独立的部门，其职能被几个不同部门共同行使，如在中央，内务部、卫生部和住房部、教育和科学部都涉及到社会福利服务，地方上的儿童工作部、福利部和卫生部门都有这方面业务。但各个部门之间分散管理，缺乏协调的弊端很快暴露出来。

1970年，英国通过地方当局社会服务法，建立了统一的社会服务制度。该法律规定，地方当局必须建立独立的社会服务委员会，任命一名主任负责管理当地的社会服务，新建立的社会服务部门在机构设置上，基本由四部分构成，即福利服务机构（包括寓院和日间照料机构）、社会工作专业服务组、培训研究机构和行政机构，这一阶段，英国的社会服务获得了较快发展。

英国的老年社会服务主要由卫生部（DepartmentofHealth）和地方社会服务部门管理。1974年之前，卫生部门负责了主要的长期照料服务，随着20世纪70年代英国“去机构化”呼声的提高，以及“社区照顾（CommunityCare）理念的出现，特别是1974年地方社会服务部门的成立，老年人的社会服务责任逐渐由中央健康单位转移到地方社会服务部门直接管辖。从职能划分上来看，卫生部主要负责老年人的卫生服务体系，社会服务的政策和标准制定、监督与管理等职能。地方政府则主要承担着对老年人的服务评估、服务信息发布、养老资源配置、服务购买等具体工作，包括公正、合理地配置国家养老资源，建立需求评价体系，根据评估结果决定老年人享受何种服务。英格兰、苏格兰都有专门的机构负责监察和评估养老服务机构的组织，如英格兰的照顾质量委员会（CareQualitycommission）、苏格兰的社会服务监察会（theCareInspectorate），都是具体负责境内整个社会服务评估、监督工作的具体部门。

20世纪90年代以来，很多福利国家都面临着经济衰退、失业率高、中产阶级对高税负担不满等问题。英国开始把注意力转移到发挥传统的志愿部门的作用，开始鼓励私营部门和志愿组织参与，减少由公共机构直接提供的服务，即在社会福利服务领域建立“准市场”机制。政府尽量少扮演服务供给者的角色，而让私人部门和志愿部门充当直接的服务供给者。其改革的核心内容和主要目标是，通过私营化和市场化将福利国家改造为福利社会，主要采取如下四条途径：一是国家把与社会福利有关的一部分资产，如住房、医院、学校出售给私人。二是将某些社会福利项目的出资和管理责任交给私人组织，比如在养老金、健康保险和社会服务方面，由国家出资、兴办和管理转为由私人或志愿组织出资、兴办和管理。三是在国家继续负担费用的同时，将一些社会服务的生产和供应交给营利的私人组织，国家鼓励志愿组织兴办社会福利服务项目，同时逐步把这种服务商业化。四是削减国家提供的福利，迫使居民转向私营和志愿部门提供的服务。

德国

以“居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为支撑”，中国的这一原则在德国基本上已实现。就德国而言，由于其在不同历史发展阶段国家经济实力的不同以及需要护理的老人数量的与日俱增，养老机构的发展也相应呈现出三个不同的阶段。在第一阶段，由于德国受自身经济实力所限，国家财政相应较为紧张。在这个阶段，养老机构较少，并且一般只接纳生活不能自理的老人。老人的养老一般以居家养老为主。随着德国经济实力的发展，国家财政支出的扩充，在第二阶段，德国的养老机构逐渐开始接纳半自理的老人入住。到近几年，德国经济实力日渐雄厚，养老机构的发展也日益完善并逐渐进入第三个发展阶段。这个阶段的养老机构不仅接受生活不能自理或者半自理的老人，而且也广泛地接受生活可以自理的老人，这种趋势也受到了德国民众的欢迎。

截至2016年，德国需护理的老人约有230万人。其中150万人以居家养老为主，并结合亲戚、朋友、邻居的帮助，他们的年龄平均在80岁以下。另80万人选择机构养老，通常在托老所生活的老人都在80岁以上。所以可由此大体概括：需护理老人的第一阶段以居家养老结合社区服务为主，第二阶段进入机构养老。所以居家养老和机构养老在德国是一个互补的关系。针对德国老龄化的迅速发展，世界著名的审计师机构“Enrst\u0026Young”2011年9月做了一次调查，结论是至2020年德国有90万人选择机构养老。换句话说，十年后需增加10万个机构养老的床位。单独此项投资就需177亿欧元。

中国

南北朝时期

老有所养是儒家所推崇的养老思想。在儒家思想的影响下，“养儿防老”成了中国传统社会的普遍观念，子女赡养老人被认为是天经地义的。自古以来，中国社会养老一直以家庭养老为主。

战国时期，孟子就曾表达过他心目中的社会保障：老有所养，幼有所教，这是农耕社会里仁政思想对弱者的关注。《孟子・齐桓晋文之事》说：“五亩之宅，树之以桑，五十者可以衣帛矣。鸡豚狗彘之畜，无失其时，七十者可以食肉矣。谨庠序之教，申之以孝悌之义，颁白者不负戴于道路矣。”从西周到魏晋，尽管各朝都有一些社会救济措施，却没有从典籍中发现专门慈善机构的记载。直到南北朝时期，社会养老有了一些体制上的突破。公元521年，萧衍萧衍曾下诏宣布：“凡民有单老孤稚不能自存，主者郡县咸加收养，赡给衣食，每令周足，以终其身。又于京师置孤独园，孤幼有归，华发不匮。若终年命，厚加料理。”不仅提供衣食，给他们家的温暖，还要帮助老人料理后事。这是以国家之力来照顾无子赡养的老年人，可谓中国古代第一个官办的慈善机构和“托老所”。“孤和独”二字在汉字解释中，指的是幼而无父和老而无子的人，从“孤独园”的名字来看，重点关注以下社会弱势群体：既收养无家可归的孤儿，又收养无人赡养的老人。

唐朝

唐代也有官方养老院，称之为“悲田坊”，又称“悲田养病坊”。在唐代武则天长安年间（701~704年）即已设置。其后，在李隆基开元五年（717年），由于宋璟等人奏请朝廷设置收容孤老贫病人的安养设施，唐朝政府即自僧侣中选任悲田养病使，在长安等地设立悲田养病坊。期初收容对象为无家可归的老年乞丐。悲田坊对社会影响很大。宋代著名诗人苏轼有一次曾对他的弟子说：“我上可以陪玉皇大帝，下可以陪悲田院乞儿。在我眼中天下没有一个不是好人。”可见当时的悲田院影响一直到了宋代。

宋朝

宋代继承了前代设立国家救济机构的做法，在京城开封设立了两个福田院，负责收养鳏寡孤独者以及城中饥民。宋代的“托老所”称之为福田院。“福田”的含义也来源于佛经，意思是积善行可得福报，好像庄稼一样春种秋收。宋朝建立了收容机制，每当冬季来临，会安排官员到街头巡逻，收容老幼饥民到福田院生活。据《宋会要辑稿・食货六八・恩惠》记载，福田院也有现在人数定额限制，冬季可以适当突破限制人数。宋朝财务部门会根据收养人数，按照规定拨付相应的钱粮。

明朝

明朝的“养老院”称之为济养院。朱元璋出身贫寒，对社会救济福利深有感触。朱元璋创立了三大福利机构，分别是养济院、漏泽园和惠民药局。让百姓老有所依，死有所归，病有所医。朱元璋还特别规定了官员追责制度，发现了无家可归的流浪汉，或者无人照顾的残疾人，要追究地方官员的责任。朱元璋还曾在南京郊外修筑救济公房，安排无家可归者居住。

清朝

清代的“托老所”称之为普济堂。康熙帝在北京设立了“普济堂”，要求各地方仿效建立。普济堂由政府划拨耕地和其他用地维持日常经营。

普济堂由专人具体管理，从史料看，管理制度相对以前朝代详细。比如，江苏松江普济堂规定：该堂每年收容220名，投堂的人要年满50岁，无依无靠；凡是全力尚壮、能谋生的一概不收。江苏省的《松江府志・建置》记录了普济堂的日常开支：老民每天早晚吃稀粥，中午吃干饭，每天定量是白米八合，盐、菜钱2文，午饭有蔬菜，初一、十五两天有豆皮等菜。每逢端午节、中秋节，各领赏钱20文。端午节后领席、扇钱34文，冬至后领柴钱14文、布袄钱100文。老民病故，给棺材、安葬钱3000文。从这些记录看出，托老所的管理已经到了一定的高度。

民国时期

民国时期的“养老院”叫法各不相同，“养老院”“老人堂”“安老院”“孝敬居”“婆婆亭”五花八门。由于民国时期社会动荡，战乱频仍，养老事业没有得到好的发展。

中华人民共和国

1949年中华人民共和国成立之后，养老服务市场经历了一个曲折发展的过程，归纳起来可分为四个阶段。

2021年12月30日，民政部发布8项养老机构服务行业标准，包括《养老机构老年人跌倒预防基本规范》《养老机构膳食服务基本规范》《养老机构洗涤服务规范》3个行业标准，以及《养老机构服务礼仪规范》《养老机构岗位设置及人员配备规范》《养老机构接待服务基本规范》《养老机构老年人营养状况评价和监测服务规范》《养老机构康复辅助器具基本配置》等共计8项行业标准。于2022年1月1日正式实施，标志着中国养老服务标准化工作又迈进了一大步。

2023年2月28日，中国发布的《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》的数据，截至2022年末，全国共有养老机构4.0万个，养老服务床位822.3万张。

主要功能

构成要件

适老化建筑及配套设施是养老机构的基本载体。养老住宅建筑设计必须符合老年人体能心态对建筑物的安全、卫生、适用等要求，应具备方便老年人使用的无障碍设施。越来越多的养老机构注重提供智能化的养老服务，将物联网引入养老服务，并打造高端物联网养老住宅。

机构功能

现代意义上的养老机构基本是集颐养、护理、康复、医疗、文化、娱乐为一体的综合服务机构，但是根据收养人群不同，其主要功能会有差异。

公寓型：收养自理老人为主，其主要功能就是颐养、康复、文化娱乐服务，侧重精神文化需求。

养护型：收养半自理或不能自理老人为主，主要功能是生活照料、护理、康复和基本医疗服务。

临终关怀型：主要是为病危，病重的老人提供临终关怀服务。④精神康复型：以收养阿尔兹海默症、老年精神病为主，主要功能是精神康复、生活照料。

核心内容

养老服务是一种24小时的全程式服务，旨在满足老人的养老需求。机构在满足老年人膳食生活与护理工作的基础上，还要努力为自理老人提供娱乐休闲服务，为半自理老人提供医疗康复服务，为无自理能力的老人提供全天候的看护服务。

大多包括几个方面，生活照料服务，通常包括：更衣辅助、进餐辅助、服药辅助、入浴辅助、排泄辅助、移动辅助、配餐、做饭、洗衣、打扫居住环境、取药、购物等；医疗护理服务，通常包括：测量血压、测量血糖、测量体温、静脉输液、注射药物、心肺听诊检査、吸氧、换药、健康咨询、定期体检、康复护理与锻炼等；精神慰藉服务，通常包括：聊天、谈心、心理咨询、临终关怀等；文化娱乐服务，通常包括为老年人提供娱乐设施与场所及娱乐的机会。

主要分类

世界

机构养老是养老重要方式之一，其特点是以社会化的养老机构为主体，为老年人提供各种各样的养老服务。

国际上对养老机构的分类还没有统一的标准。一般可以从机构的性质、功能和举办主体进行分类。从养老机构的性质来分，可以分为营利性养老机构和非营利性养老机构。从机构的功能来分，可以分为生活护理型养老机构、医疗护理型养老机构和混合型养老机构。从运营的主体划分，可以分为公办机构、民办公助、公办民营和完全的民营机构。本文所探讨的养老机构，是一种广义上的机构照护（ResidentialCare），既包括高度护理型机构（NursingHome，日本称为介护保险机构），也包括家庭护理中心（ResidentialCareHome），还包括老年人住宅（RetirementHome），也称为老年公寓。

日本养老机构

日本构建了结构完善、种类齐全的养老机构体系。依据功能定位，可以分为福利型、保健型和医疗护理型三大类。具体分析，按照收费标准和面向人群不同，日本的养老机构分为以下五大类：收费养老院、老年人住宅、介护保险设施、地域密着型设施和轻费（低收费）托老所。

英国养老机构

英国的养老院一般花费都比较昂贵，所以在英国人眼中，搬进托老所是一个重大的决定。在入住之前，他们会考虑所有可能的替代选择。英国人在出现以下情况时，才会考虑搬进养老院。一是即使在朋友、家人或有偿护工的帮助下，也很难独自生活；二是进行需求评估，认为养老院是最佳选择；三是患有复杂的疾病，白天和黑夜都需要专业的照顾，养老院可以减轻照护的压力，提高老年人总体的福祉水平。英国的养老机构大致可以分为三类：

美国养老机构

在美国，养老机构一般指的是养老社区。本章分类的依据主要参考波士顿学院退休研究中心（CenterforRetirementResearchofBostonCollege）吴媛颋教授2014年5月在第三届中国国际养老服务业博览会—老年人金融服务主题研讨会时发表的观点，她根据老年人身体失能照护需求情况和不同服务功能，把美国养老社区分为以下五类：

综上所述，日本、美国和英国的养老机构大致可以分为两种类型：一种是带有护理功能的养老机构。如日本的介护保险设施机构、英国的护理院和美国的特殊护理社区。另外一种是不带有护理功能的养老机构。如日本的收费养老院、老年人住宅和轻费疗养院，英国的居住型托老所和老年公寓，美国的活跃成年人退休社区、生活自理型社区和生活协助型社区等。

德国

①居家养老是最普遍的养老方式。老年人在家中居住，以独居为主，靠社会养老金度日。随着社会生活水平的提高和医疗条件的不断改善，德国的人均寿命逐步提高，新生男孩的平均预期寿命为77岁零4个月，新生女孩的平均预期寿命为82岁零6个月，老年人初次入住养老机构的时间不断推后。

②机构养老是目前德国解决养老问题的主要手段，由诸如养老院、护理院、老年公寓等机构对老年人进行护理照料（德国联邦健康保险医疗咨询协会的负责人Brucker说，“事实上纯粹的托老所或敬老院（Altersheim/Altenheim）已基本不存在，取而代之的是护养院/养护院（Pflegeheim）”，所以他建议我多使用Pflegeheim而少用Altersheim或Altenheim）。

③随着老龄化的加剧和养老压力的增加，欧美国家现在普遍尝试社区化居家养老方式。德国联邦医疗咨询协会的负责人Brucker先生就特别推崇这种方式，建议笔者对采用此种养老模式的典型地区进行考察，本书后文将对此详细介绍。这种方式较家庭养老和机构养老的优势是十分明显的。从老年人的角度来说，他们可以就地养老，不必脱离原有社区的生活环境和人际关系，老人不但可以从生活和健康上得到护理和照料，心理和精神生活上也更加舒适自主、更加有归属感。从政府和社会的角度上讲，能更充分地利用已有资源，减轻巨大养老保障压力。

④另外，德国还存在旅行养老、以房养老等养老方式（房租一直是德国年轻人最大的固定支出，笔者在德国第一个住所的房东就是一位空巢老人，他将房子的一半出租给年轻人，既可以用房租养老又可以常常跟年轻人互动，弥补内心的寂寞和孤独感）

中国

养老机构资金来源、机构分类及其特征养老产业作为我国的一个朝阳产业，起先都是在政府的主导下形成与发展的，其资金投入也基本来源于政府财政拨款。伴随养老服务业的逐渐发展，政府有限的财政资金难满足日益增长的养老服务需求，鼓励民间资本进军养老服务业，便成为政府解决养老财政缺口问题的重要手段。

按出资主体份

①个人投资、自负盈亏。其土地、设施、设备及其运营资金完全由个人投资，实行自负盈亏，建设资金和经营资金能够得到政府补贴。

②集体投资、个人承包。其土地、设施、设备由合资合作机构、单位、企业、社团、村委会、居委会投资。运营机制为个人承包、自负盈亏，在发展或运营困难时，其投资方可伸出援手。

③政府投资、公办民营。其土地、设施、设备均由政府出资，运营机制实行公办民营，自负盈亏，目前不享受政府运营补贴。

④政府投资、差额补贴。其土地、设施、设备由政府投资，运营资金实施部分补贴，其余部分自负盈亏。

⑤政府投资、全额拨款。其土地、设施、设备由政府投资，运营资金按人员编制数和公共服务设施运营经费现行标准全额拨款。其经费不足部分和人员编制不足部分由事业性收入补充。

按建设方式不同分

①公民共建模式，也称公民合资模式。政府提供公土地和部分资金，招标民间机构投资共建托老所，并委托民间专业养老机构进行经营管理。

②公建民营模式。政府在公用土地上建成老人服务机构并完善基础设施建设，通过招标委托的形式，委托民间服务机构从事运营管理。

③公办民营模式。政府将已建成的养老院委托个人或者民间养老服务机构承包管理，这种模式就是狭义上的公办民营。

④民办公助模式。指民间组织或机构自行购买土地，自行建设或者自行租用房产，实现自我经营的老人服务机构，在自我经营管理的基础上享受一定的政府补贴。

⑤特许经营或项目购买模式。指政府将老人服务项目以特许经营或者购买服务的方式委托第三方运营管理，这种模式多以政府购买服务的形式出现。

⑥公办民助模式。指政府出资建设，在中国民主建国会民营的功能区给予优惠，其人事、行政、收款收费等主要制度上按照民建民营方式操作运营。以上六种模式基本涵盖了养老服务机构的所有建设与运营模式，既有政府或者民间资本单独出资的情况，也有政府和民间机构共同出资的方式；既有民间机构独立经营管理的情况，也有在政府兜底的基础上外包整个机构或者经营养老机构部分区域、部分项目的情况。

按管理属性分

根据中国国情，养老机构主要分为救助型、福利型、市场型。民办养老机构属于典型的市场型，传统的农村敬老院属于救助型，城市福利院属于福利型。

养老院可为老年人提供集体居住，并具有相对完整的配套服务设施，是专为接待自理老人或综合接待自理老人、介助老人、介护老人安度晚年而设置的社会养老服务机构，设有生活起居、文化娱乐、康复训练、医疗保健等多项服务设施。

福利院是国家、社会及团体为救助困难人士、疾病患者而创建的，为他们提供衣食住宿或医疗服务的爱心福利场所。福利院包括社会福利院和老年社会福利院，本书研究的对象为老年社会福利院。老年社会福利院是享受国家一定数额的经济补助，为接待老年人安度晚年而设置的社会养老服务机构，设有起居生活、文化娱乐、医疗保健等多项服务设施。

老年公寓是专供老年人集中居住，符合老年人体能和心态特征的公寓式住宅，具备餐饮、清洁卫生、文化娱乐、医疗保健服务体系，是综合管理的住宅类型。老年公寓为有自理能力和经济实力的老年人提供独立或半独立家居形式的居住建筑，以栋为单位，具有相对完整的配套服务设施，面向的群体是能够自理并有一定经济能力的老年人。

按营利性分

提供服务的养老服务机构，主要分为营利性养老机构和非营利性养老机构：

①营利性养老机构，即以营利为目的的养老机构，主要包括民办养老机构，但并不是所有民办养老机构都是营利的；

②非营利性养老机构，即不以营利为目的的养老机构，运营所得不分红，继续投资，包括公办的养老机构如敬老院、托老所和老年公寓等，以及部分民办非营利养老机构。相比之下，非营利养老机构获得的优惠政策较多，例如，政府为民办非营利养老机构免去房租或者直接划拨土地。公办养老机构完全由政府负责，资金问题远没有民办营利养老机构严重。

服务设施

选址

养老机构选址要求交通方便，基础设施完善，临近城市医疗点，环境优美，远离噪声和污染源，地形地貌平整，不宜有过大、过多的高差，用地规模宜考虑远期发展。一般每个居住区（如上海市以街镇为单位）配置至少一处机构养老设施，宜独立设置，鼓励与医疗设施邻近设置。

基本设施

设施规模以养老床位为基础，控制床位总数量和床均建筑面积（或用地面积）。一般，纳入政府基本公共服务的养老床位总数按该地区规划期年常住老年人口总数的2%～4%配置。养老设施建筑可按其配置的床位数量进行分级，等级划分宜符合《养老设施建筑设计规范GB50867—2013》要求。老年养护院、托老所的老年人生活用房中的居住用房和生活辅助用房宜按养护单元设置。老年养护院养护单元的规模不宜大于50床，养老院养护单元的规模宜为50～100床。患阿兹海默症等失智老年人的养护单元宜独立设置，且规模宜为10床。老年养护院和养老院的卧室使用面积不应小于6米²/床，且单人间卧室使用面积不宜小于10平方米，双人间卧室使用面积不宜小于16平方米。

机构养老设施应以低层建筑为主，确保一定的绿化覆盖率，设置供老年人休闲、健身、娱乐等活动的室外活动场地（见图），人均活动场地面积一般不应低于1.2平方米。老年人的卧室、起居室、休息室和亲情居室不应设置在地下、半地下，不应与电梯井道、有噪声振动的设备机房等贴邻布置。

较早进入老龄社会的日本，机构养老设施的发展凸显3大特征:①机构养老设施愈加重视护理，如特别养护之家和介护老人保健设施的规模越来越大，发展日益加快。②机构养老设施中的市场化形式越来越多，如付费老人之家。③与居住区紧密联系的社区养老服务床位发展较快。

运营管理

养老机构在养老服务需求不断上升、机构发展有限的情况下，如何通过有效管理提高公共资源利用效率和保证公平，成为养老机构发挥有效功能的关键问题。养老机构管理是中国社会养老事业发展的重要组成部分，也是应对人口老龄化发展、破解养老难题的有效途径。通过对服务内容、内部管理、监督检查和法律责任的界定和规范，养老机构管理可以有效促进养老机构功能发挥，提高养老资源利用效率。

管理内容

养老机构管理内容至少包含以下方面：

（1）养老机构应当按照国家有关规定建立健全安全、消防、卫生、财务、档案管理等规章制度，制定服务标准和工作流程，并予以公开。

（2）养老机构应当配备与服务和运营相适应的工作人员，并依法与其签订聘用合同或者劳动合同。

（3）养老机构中从事医疗、康复、社会工作等服务的专业技术人员，应当持有关部门颁发的专业技术等级证书上岗。养老护理人员应当接受专业技能培训，经考核合格后持证上岗。

（4）养老机构应当定期组织工作人员进行职业道德教育和业务培训。

（5）养老机构应当依照其登记类型、经营性质、设施设备条件、管理水平、服务质量、护理等级等因素确定服务项目的收费标准。

（6）养老机构应当在醒目位置公示各类服务项目收费标准和收费依据，并遵守国家和地方政府价格管理有关规定。

（7）养老机构应当按照国家有关规定接受、使用捐赠物资，接受志愿服务。

（8）养老机构应当实行24小时值班，做好老年人安全保障工作。

（9）养老机构应当依法履行消防安全职责，健全消防安全管理制度，实行消防工作责任制，配置、维护消防设施、器材，开展日常防火检查，定期组织消防安全培训。

（10）养老机构应当制定突发事件应急预案。发生突发事件，养老机构应当立即启动应急处理程序。

（11）养老机构应投保综合责任保险，降低机构运营风险。

（12）养老机构应当建立老年人信息档案，妥善保存相关原始资料。

（13）养老机构应当保护老年人的个人信息。

（14）养老机构应当经常听取老年人的意见和建议，发挥老年人对养老机构服务和管理的监督促进作用。

（15）养老机构因变更或者终止等原因暂停、终止服务的，应当于暂停或者终止服务60日前，向实施许可的民政部门提交老年人安置方案，方案中应当明确收住老年人的数量、安置计划及实施日期等事项，经批准后方可实施。

管理要求

养老机构管理要求一般包含以下七方面：

第一，要规范各类养老服务机构名称。养老服务机构要严格按照《老年人社会福利机构基本规范》要求，依据应具备的条件，配备的服务设施进行命名。

第二，对养老机构实施分类登记管理，由所在地民政部门统一监管。

第三，严格按照民政部《社会福利机构管理暂行办法》对各类养老机构进行资格审查，凡不具备条件的一律取缔。

第四，建立健全各项规章制度和服务标准，并张榜公布，报民政部门备案。

第五，区级以上人民政府民政部门定期对养老服务机构工作进行指导和监督，规范社会养老机构的服务项目、收费标准等。

第六，对养老服务机构按基础设施、服务内容、收费标准等项目进行星级评定，促进各类养老服务机构加强自身建设。

第七，通过加强专业培训，提高养老机构工作人员的业务素质和专业水平，改善服务质量，更好地满足老年人的需求，规范化地为老年人服务。

（1）所有营运及管理必须符合法律、法规要求。

（2）向机构全体员工传达，满足老年人和法律法规要求的重要性。

（3）满足入住老年人的需求和期望，促进老年人身心健康。

（4）让老年人享有自主、自立、自尊的权利，并获得优质的专业照护服务。

（5）持续提高工作人员服务素质，实行全方位生活照护模式，不断超越。

（6）制定质量方针，确保可持续发展。

（7）制定质量目标，建立总质量目标和部门目标。

（8）坚持每隔六个月的管理评审。

（9）做好资源整合，确保所需资源的获得。

法律风险

养老机构的法律风险大体分为业务方面的法律风险、经营方面的法律风险和其他法律风险。业务方面的法律风险主要包括：①日常事故纠纷风险。②老人增龄变化的风险。③高龄老人医疗需求增大的风险。④员工离职率高及发生劳动灾害的风险。经营方面的法律风险主要包括：①入住老人招募的风险。②员工招募的风险。③收支恶化的风险。其他法律风险主要指国家政策风险、法务风险及自然灾害风险等。

业务方面

在市场日益开放且竞争日益激烈的市场经济大潮中，社会化养老机构须自负盈亏，如果在业务方面不能用科学的经营管理手段来规避风险，那么民办养老机构自身的运营与发展将受到各种风险的制约。

1、日常事故纠纷风险：面对激烈的市场竞争，一些养老机构经常对老人及家属宣称自己是“养老福地”，打出“颐养天年”“安享晚年”“老人安心”的宣传。但从实际经营管理中可以发现，养老机构日常风险无处不在，困难和事故常有发生，对老人及家属保证百分之百的安全也是不切实际的。由于老年人的身体机能每况愈下，一不小心就有可能摔倒导致骨折。另外，吞咽功能下降也是老年人常见的症状，吞咽、哽咽所引发的风险也很高。在养老机构与老人及家属签订协议之时，如果不做出足够的说明和解释而发生上述状况，家属必定会产生抵触与不信任，甚至引发法律诉讼。

2、老人增龄变化的风险：老年人住进托老所就是希望生活不能自理的时候可以得到优质服务。生理老化与病理老化是每个老年人必须面对现实。由于体质不同，每个老人的增龄变化周期与程度也会不同。有些老人由于身体素质较好，可在很长一段时间内维持一种健康状态，而有些老人由于突发疾病或者慢性病情的加重而导致健康水平在短时间内急速下降，从而导致养老机构的护理需求增大，老人增龄变化带来的风险也增加了。老年人的老化可以分为生理性老化与病理性老化，目前常见的老年期个体生理老化的表现主要包括：感觉器官的老化、呼吸系统的老化、心脏血管系统的老化、泌尿系统的老化、内分泌系统的老化、运动系统的老化、神经组织系统的老化以及免疫系统的老化。老年人生理及病理老化呈现一定的特点，可总结如下：

（1）积累性：老年人的生理及病理老化是在长年的岁月变迁中、机体结构和功能上的一些轻度或者细小变化长期积累的结果。这些变化一旦表现出来，便会形成不可逆转的现象。

（2）普遍性：老龄化现象是中国人口方面存在的一大问题，老化是多细胞生物普遍存在的现象，且对于同一种生物来说，其老化进程是大致相同的。

（3）渐进性：正所谓“万物皆生长”，老化作为生物本身固有的特性，在其生长发育过程中循序渐进，并逐步加重，在不知不觉中老化。任何因素都只能影响老化的进程，或延缓老化，或加速老化，却不能阻止老化的进程。

（4）危害性：人到老年就容易得病，身体的各项机能都会下降。老化过程是机体的结构和功能衰退的过程，往往对生存不利，容易导致人体疾病的发生直至死亡。托老所必须根据每一个长者的身体特征提供全面长期的跟踪性服务，根据老人不同阶段的身体健康水平进行护理等级评估，及时变更老人护理等级与护理服务。

根据表1-1所反映的老人行为能力的表现，评估出不同自理能力等级的老人需要提供多长时间的护理帮助，估算时间如表1-2所示。

随着年龄的增长，老年人的自理能力会逐步减退，需要提供的帮助会增多，养老机构所花费的工作时间也会增加。也就是说，原本一名护理员可以看护3~5名老人，随着老龄化的加重以及老年病的频发，一名护理员现在只能照顾1~2名老人，人力资源配置必须得加强，养老机构的开支也会随之增大。如果不补充人力资源，一方面一线护理人员工作压力大，容易产生工作懈怠感，养老机构的整体服务水平也会随之下降；另一方面，由于老人身体状况跟踪评估不到位，且看护不足很容易诱发高龄老人发生事故的风险，从而给养老机构带来麻烦。所以，人力资源成本和老人增龄变化的风险控制上常常成为一些养老机构考虑的重点。

3、高龄老人医疗需求增大的风险：

（1）高龄老人医疗需求增大的风险图3-1是某养老机构入住老人年龄结构统计。报表反映，该养老机构入住老人年龄普遍为60岁左右，且高龄老人增多的趋势日益加重。由于身体机能下降，高龄老人在面对老年病时所需治愈时间比普通人长很多。一些身患慢性疾病或者后遗症的老人如果长期住院治疗，老人及其家属都要承受很大的经济负担，而且也容易造成医疗资源的浪费，这样就要求养老机构必须走医养结合的道路。养老机构必须配备专业的医务服务人员与医疗器械，能够满足高龄老人日常的医疗需求，例如提供糖尿病、高血压等慢性病的日常注射、投药服务，以及具备鼻饲、胃瘘、导尿、痰吸引等特殊项目服务的能力。随着国家对养老事业的日益重视，随着医保制度的日益完善，越来越多的养老机构加入到医养结合的发展道路上来。为了更好地提供医养结合的养老服务，也为了更好地规避高龄老人医疗需求增大所带来的各种风险，越来越多的养老机构不仅配备专门照顾老人的护理员，还配备具有医师资格的专业护工、护士甚至是全科医生。

在“未富先老”的大背景下，我国大部分养老机构普遍存在“招工难”“留不住”的问题，产生这些问题的根本原因在于待遇低。进入老龄化的第一代老年人普遍存在学历低、负担重、积蓄少的状况，再加上政府社会保障水平较低，这就造成了老年人养老的支付能力有限，最终导致养老护理人员的工资待遇低下。政府以及社会组织都十分注重对养老护理员的专业培训，各类养老机构也意识到专业养老护理员对于整个机构的健康运行相当重要，于是在机构内部根据不同的角度组织不同的培训，包括岗前培训与岗中定期培训，但是令养老机构为难的是：培训出来的养老护理人员的离职率较高、流动性非常大，护理员队伍很不稳定。据统计，在养老护理员队伍中，存在相当大比重的临时用工，临时工工资待遇低、工作环境差，而且该工种也没有得到劳动部门的技术专业认证，一旦出现护工本身或者工作上的事故，将给养老机构带来极大的风险。

另一方面，员工发生劳动灾害的风险也越来越普遍。在日本，有70%的护理员存在腰痛症，由于发达国家的劳动灾害认定体制比较完善，护理员的腰痛症被认定为“工伤”的案例越来越多，养老机构面临的赔付风险也逐渐增加。随着我国劳动法规以及行业标准的日趋完善，劳动者的自我保护意识也变得越来越强，养老机构也面临着养老护理人员因身体问题而辞职甚至工伤索赔的风险。况且我国养老护理人员的整体年龄偏大，基本上是50~60岁护理人员照顾60岁以上的入住老人，这样的护理人员队伍就存在相当大的工伤事故风险。

经营方面

经营方面的法律风险养老机构的经营管理涉及面广，养老机构的负责人不仅要精通养老行业的专业知识、法律常识、社工专业知识，更重要的是要具备企业经营管理知识。在经营管理方面，无论是养老机构入住老人的招募，还是员工的招募以及财务的管理都是养老机构负责人的必备资质，关系到养老机构的生存发展。

入住老人招募风险

尽管中国老龄化程度日益加深，存在养老床位供应不足以及公立托老所一床难求的现象，但是也存在定位不准确的养老机构或因走高端路线费用高而门可罗雀，或因功能设施落后无人敢住，或因机构选址偏僻老人不愿前往入住的现象。文化因素的影响也是导致某些养老机构入住老人招募困难的原因。西方的养老价值观严重影响了西方的家庭观念，使得西方的家庭结构相对松散，家庭成员向往自由独立的生活。中国素有尊老敬老的传统文化，张载的“尊高年，所以长其长；慈孤弱，所以幼其幼”都说明中国传统文化十分注重对老人的尊敬与爱戴。中国文化还十分强调孝道，孔子曰：“父母在，不远行。”这种文化传统无疑制约和阻碍了机构养老事业的发展。

在中国，无论城市还是农村，子女不到万不得已，绝不会把老人送进托老所，总担心会背上骂名。而老人也以儿孙满堂为荣，许多老人把进入养老院看成是人生的不幸，认为那是子女无能、膝下无人的被迫之举。正是由于中国文化过于强调家庭养老的功能，许多年来，老年社会服务网路体系的发展严重受阻，并给许多家庭造成沉重的负担，特别是对于“4-2-1”家庭，家庭照料负担沉重。经营者对市场把握不准，单纯地依靠数据对养老产业一哄而上也是入住老人招募困难的影响因素。统计数据显示，目前我国老年人的数量增长惊人，一些养老机构在开业前也会了解其地域需求量并做一些调查与分析，但是一些养老机构无人入住，而床位大量闲置的现象也确实存在。导致这种现状的原因就是养老机构只看到了总体的需求量，而未正确分析数据的精度。总体需求并不代表区域市场需求，市场也不仅仅依靠单纯的“需求量”调查就可以真实地反映商品的卖点，一些养老机构正是片面地看到需求人口总量，盲目地将土地拿下来开办托老所，造成了不合理的投资和巨大的市场风险。

员工招募风险

由于养老院的工作环境差、劳动强度大、精神压力大等原因导致养老护理员难以长期留在养老院。员工是企业的生命。员工的优劣是一个企业生存发展的关键，能不能招募到有能力、有责任心的专业管理人才事关企业发展的全局。因为养老行业本身的慈善性质对于员工的人文情怀要求更加严格，特别是处于一线工作的护理人员，每天直接与老人亲密接触，这就要求护理人员必须有极大的责任心和爱心。养老机构员工的整体素质水平就是托老所的品质，一个养老机构无论配备多么高端的设备或者拥有多么优美的居住环境，如果缺少有素质的职员，养老机构的发展只能是空谈。因为政策落实缓慢、员工待遇低下、工作环境较差，民营养老机构普遍存在专业人员匮乏的现象。护理人员的聘用是十分重要的，因为养老院的院长和管理人员每天会有很多经营管理方面的事务，不可能顾及护理员在工作现场所面对的一切，所以被聘用人员就必须具有责任心和敬业精神。

如果护理人员本身专业服务意识差且没有人文情怀，那么将有可能导致工作中事故多发。另外，管理人员及专业人才的招募对于养老机构来说也是一项难题。一方面是由于管理者缺乏管理经验导致的。部分托老所院长在从事院长职务之前，没有经过任何的岗前培训，对养老机构的一些管理模式、规章制度、服务流程、风险控制、老人需求等方面缺乏专业经验及系统了解，导致养老机构在硬件设施、管理水平、服务质量等方面差距较大。另一方面是由于管理专业养老院的专业人才难觅。受工作条件、工作性质、工作待遇、发展前景等方面的影响，养老机构对人才的需求无法满足，一些社会工作者，有经验的院长、医生、护士等专业人员都不愿长期从事养老院相关的工作。

收支恶化风险

养老产业的发展最初是以公益性质出现的，尽管民办托老所是营利性质的机构，但是其盈利还是相对薄弱的，这一点和生产制造业、酒店服务业有着本质的区别。养老机构的运营是长期连续性的服务型产业，在面向社会经营时不可能产生暴利，但机构在运营中如果不能保持持续稳定的适度收益，又没有雄厚的资金储备的时候，机构将陷入收支恶化的风险。所以，养老机构开办之初做好充分调查和充足的收支模拟预算分析是非常重要的。收支模拟预算是商品与业务计划用数字体现出来，以预测收益性的一种模拟计算方法。首先要计算建设费、开设费用等原始成本以及人工费、设施维护费等运行成本，再预测入住率、退居率来最后算出入住时的入会费用以及每月费用。收支模拟预算一般在开业前进行，将养老机构开业后未来3年、10年甚至20年的利润表（P/L）和现金流（CF）做出很详细的分析。损益表通过分析各个年度的收入和支出以及折旧的差值来反映每年度的盈亏情况。现金流的分析是把握机构整体资金流向的必要手段，如果累计年度现金流出现赤字，可能说明收支运转出现了问题。民办养老地产运行模式存在几种收支风险：

（1）使用权购买模式下的收支风险。这种模式是养老地产和运行机构将房屋使用权以一定的年限出让给购买老人，入住老人在购买使用权限的基础上缴纳一定的管理费、护理费及伙食费。在服务期间如果老人放弃使用可将剩余费用退还，如果老人入住时间超过10年，超过年限的使用权将可免费使用直至终老。这种模式存在长期入住和提前退居的双重风险。如果10年上使用人数较多，将会对机构运转的现金流产生极大影响；如果在机构运营及提供服务的过程中出现影响声誉的事故时，造成大量入住老人提前退居的情况也会对机构运转的现金流产生极大的冲击。

（2）会员制模式下的收支风险。这种模式要求老人必须先缴纳入会费成为会员才可享有入住权利，入住期间再缴纳一定的管理费、护理费及伙食费。这种会员年限一般3年或者5年为一个档期，在会员到期后，如果老人不满意服务希望退居时，机构会全额退还老人之前缴纳的会费。这种运营模式和房地产开发模式相似，投资人和运营机构将入会会员的会费用来填补养老项目开发的建设投资费用，再将每月收取的管理费、护理费及伙食费作为维持机构运转的资金。这种运营模式的关键点就在于会费的设定以及会员的人数，如果入会会员所缴纳会费远远低于初期建设投资成本，也就是说损益分歧造成现金流（CF）有较大赤字，就会给机构运营带来极大的收支恶化风险。

其他法律风险

养老机构除了面临上述业务和经营方面的风险外，还面临着其他风险，诸如国家政策风险、自然灾害风险等。

等级评定

2023年7月，为贯彻落实《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》有关要求，指导各地民政部门更好落实《民政部关于加快建立全国统一养老机构等级评定体系的指导意见》，实施好《养老机构等级划分与评定》国家标准，民政部社会福利中心、全国社会福利服务标准化技术委员会联合发布《\u003c养老机构等级划分与评定\u003e国家标准实施指南（2023版）》，供地方开展养老机构等级评定工作时参考使用。民政部会指导各地以《\u003c养老机构等级划分与评定\u003e国家标准实施指南（2023版）》为评价工具，组织开展养老机构等级评定工作，更好推动国家标准落地见效。《\u003c养老机构等级划分与评定\u003e国家标准实施指南》（试行）即日起废止。

2024年12月，河北省民政厅公布了2024年度河北省养老机构等级评定结果，全省567家参评养老机构中，4家被评定为五级、18家被评定为四级、56家被评定为三级、241家被评定为二级、248家被评定为一级，等级有效期为2025年1月至2027年12月。

发展现况

中国的机构养老服务还存在着一些需要解决的问题。首先，绝大多数养老机构供给的床位数量虽然逐年增加，截至2017年7月，中国并未达到每千名老年人拥有养老床位数30张的国际标准。受入住费用、服务水平、机构设备、地理位置、交通状况、养老观念、入住意愿等多种因素影响，又存在床位利用率低的问题，表现为“一床难求”与“入住率低”共存。

其次，养老机构提供的硬件设施质量上没有达到国际认可的“照料型设施”标准，大多数养老机构硬件设施单一，支撑服务供给的硬件设施质量不能完全与老年人的多元化需求匹配。再次，养老机构的服务水平处于较低水平，亟须提高。表现为专业护理人才短缺且技能专业化水平较低。养老机构的服务主要由护理人员提供，但服务技能在简单培训和日常照料中获得，受专业培养训练的高素质的护理人员较少，专业性缺乏且技能较为简单，多为助餐、助浴等生活照料型服务，而专业化水平较高的医疗保健、康复训练等服务难以提供，医养结合程度低，难以满足老年人复杂的高级需求；机构养老服务理念不完善，重生活照料轻精神慰藉和文化娱乐，缺少以人为本的服务理念，老年人在养老机构仅得到生活上基本照料，难以实现个人其他方面的发展。最后，私人养老机构资金来源较为单一，多来自入住收费。尽管养老机构收费不低，但由于入住率低及高成本运营仍处于入不敷出的状态，亟须多种社会养老资源介入支持。

应对建议

推进机构改革，转变机构性质

1.转变机构性质

近期，我国各地公办养老机构陆续转变机构性质为财政全额拨款事业单位，顺应地区公办养老机构发展趋势，积极借鉴其他国家、地区成熟经验，进一步完成养老机构性质与职能的双重转变，得以充分发挥公益属性。继改革后养老机构持续转变为科学化管理、规范化经营、专业化服务、标准化事务的公益养老机构。将其职能转变为政策性老人提供福利服务、非政策老人提供托养服务，辅助行政部门落实机构养老、日常护理、居家养老指导等工作内容。通过转变职能，突出公办养老机构的优势，发挥其模范性作用。

2.鼓动社会力量实现管办分离

坚持管办分离、服务外包、公办民营的基本准则，实施政府与社会同步推进模式，创建职能明确、管理标准、机制完善的管理体系。具体而言：一是打破政府独揽模式，鼓动社会力量采办服务参与机构经营，转变自身角色为支持、监管机构指导与协调的主体，不仅能实现机构资产保值增值，又能本质解决政府压力过大、投入受限、模式单一化的问题。二是改善创新现行机构运营管理体制，激发职工积极性，最大程度维护机构职工与入住老人的权益。

加大养老护理相关人才培养力度

1.扩大护理团队规模

第一，建立科学护理人员薪酬体系。以政府角度切入完善政策制度，建立人才激励长效机制，鼓励优秀护理人员，构建完善专业护理人才团队，由地方政府给予保证支持。正确指引社会人员对护理人才赋予高度认可和尊重，提升其社会地位。

第二，激励高等院校与技能院校开设相关课程，政府拨付资金给予支持，持续扩大人才规模，提升人才培育能力；采取减免学费、增设专项奖学金及补贴金等方式吸引学生报考；推行优惠政策落实校企结合，打造顺畅就业途径，有利于实现培养——就职的紧密对接。

第三，指引社会正确认识护理专业。目前养老护理服务范围除却基础的生活起居照顾以外，更多是质量型专业护理服务和心理层面服务内容，这则要求护理人员对老人心理活动具有深入了解。为此，要求现代护理人员既要树立专业技能与知识体系，又要培养形成熟练心理慰藉技巧，对稳定社会发展、强调社会价值均具有重大意义。所以，应当从政府角度大力组织相关宣导活动，打破固有思想，高度认可护理人才，赋予其充分肯定和尊重，使其认知自我价值的体现。

第四，畅通护理人员晋升渠道。规划清晰明了的职业发展道路，设立护理人才资质考试，为护理人才增设晋升通道，并与薪资待遇相关联。

2.降低护理人员职业风险

护理人员工作任务繁重、职业风险系数高，加之服务对象为老年特殊群体，频发突发情况，致使护理人员与职责较大。同时，针对行动技能逐渐消退的老年群体，护理人员工作中时常需要弯腰、劳累，长此以往，身体必定遭受伤害。高强度工作不利于护理人员维持家庭和谐，身心易遭到伤害。为此，建议相关部门及时制定安全规则，大大降低护理人员职业风险，避免消除可见隐患，持续完善职业安全保障体系。

3.建立护理人才培养体系

积极促进行业交流沟通，实现资源共享化。合理协调各行政单位，组织一线护理人才理论与操作培训活动。通过增设专业老年护理课程，指导护理人才谨遵护理、保健、康复等知识体系与技能，对合格学员发放资格证书，实现全体持证上岗。同时，为提升护理人员专业技能，组织开展持续教育并更新换证。完善人才就业制度，选拔经验丰富、态度严谨认真的人才并提供晋升机遇，对不合格护理人才落实淘汰机制，设置完善护理人才资源库，实现资源共享。

以老人需求为导向理清医养结合边界

1.推动医养结合政策法规的完善

我国公办养老机构“医养结合”养老服务模式运行以来，处于长期磨合状态，对于医院而言，该模式所获盈利极少，即使机构面向社区化开放，也无法维持正常运营，导致机构收费标准高。为此，建议各地区出台有关政策，对实施“医养结合”模式的医疗机构提供适当补贴，维持机构稳定运营和经费充足。同时，政策中明确表示对养老机构制定低收费标准，从政策角度改善老年人就诊难、就诊贵的问题。

2.明确医养结合服务标准规范

公办养老机构应当发挥自身优势，结合所在地区老年病医院制定医养结合模式的服务标准，建立完善质量评估体系，以防两家单位“各自为政”，真正落实服务市场化模式。完善医养结合联席制度，通过联席会议、联合就诊、联合发展实现医疗机构与养老机构的深度结合。

3.健全医养结合信息化管理

搭建医养结合信息化管理系统，筛选出合规的养老机构、社区照料中心宣导医养结合服务模式的可行性与有效性；搭建对接系统，实现公办养老机构老年人疾病信息资源共享。

规范服务行为，提供人性化服务

1.加强基础设施建设

在公办养老机构基础设施建设方面，建议综合考量机构服务对象的特殊需求，特别是机能减退与残障老人的服务需求，便于养老机构提供更具专业性、人性化的服务。鉴于此，机构管理者需树立前沿意识，提供全方位便捷服务。在养老床位供需矛盾方面，政府部门对于郊区机构需出台相关优惠政策，鼓动更多老年人选择郊区养老机构。积极落实郊区偏远养老机构的宣导工作，强调该类机构的优势，打破老年人固有养老理念，既能改善市区养老机构床位紧缺的现状，又能改善郊区养老机构床位空缺现状。另外，公办养老机构应当提供老年群体外部娱乐基础设施，便于组织开展户外活动，促进老年群体交流沟通。

2.健全运营管理规章制度

关于我国公办养老机构日常管理，通常会制定清晰管理规章流程，进一步规范资金连接、人才管理、用工机制等，消除交叉管理的不当现象，有助于提升机构运营效率。关于公办养老机构的应急处理，一旦发生异常事件可遵循应急机制管理章程进行，保障职工合规处理，在责任推诿时有据可依，有利于机构合理规避风险。

3.因地制宜，推进政府购买服务

基于政府角度，还需因地制宜制定适宜的政策规章，比如针对某些老城区，老年人口占总地区人数一半或是更多比例时，可以积极倡导该区域展开政府购买公共服务活动，整合政府和社会力量，大力提升养老服务水平。

4.提供个性化服务

养老服务的创新和优化应坚持以人为本的理念，互联网环境下，机构应积极探索服务创新模式，比如其可以和社区结合起来，利用信息技术来打造居家养老智能管理设备，比如智能照明、智能门铃、失能老人智能大小便护理机器人等，为老人提供线上“一键式呼叫”服务，并实现线上线下相结合的服务模式。

法律法规

行业服务标准

这8项行业标准是围绕《养老机构服务安全基本规范》所提出来的基本要求和防噎食、防食品药品误食、防压疮、防烫伤、防坠床、防跌倒、防他伤和自伤、防走失、防文娱活动意外等“九防”要求，研究制定的一系列配套行业标准。这8项行业标准与《养老机构服务安全基本规范》强制性国家标准于2022年1月1日正式实施，标志着我国养老服务标准化工作又迈进了一大步。

《养老机构老年人跌倒预防基本规范》

《养老机构老年人跌倒预防基本规范》围绕养老机构预防老年人跌倒角度，要求养老机构评估环境风险和跌倒风险，采取环境设施预防、防跌倒教育、老年人用药观察、功能锻炼等措施预防和减少老年人跌倒。标准中还提供了两个工具性的表格，一个是老年人跌倒风险评估表，一个是老年人平衡能力测试表，用于辅助养老机构开展相关评估跌倒是老年人常见的健康威胁，这个标准将有助于养老机构加强老年人跌倒预防的管理，降低老年人跌倒率，提高老年人生活质量。

《养老机构膳食服务基本规范》

《养老机构膳食服务基本规范》规定了养老机构膳食服务的基本要求、环境与设施设备要求、安全与应急要求、服务内容要求、评价与改进等内容。标准对养老机构内的膳食服务主要有三方面要求，一是安全，无论是膳食环境、食材食料选购、膳食处理制作、膳食服务等方面都强调安全；二是适老，要符合老年人生理特点、身体状况、疾病需求等；三是品质，要做到营养均衡、健康可口、符合个性化需求。这个标准将改善养老机构的膳食安全和营养水平，促进养老机构膳食服务质量持续改进。

《养老机构洗涤服务规范》

《养老机构洗涤服务规范》对养老机构开展洗涤服务的基本养老、洗涤服务空间要求、服务流程及要求、服务评价与改进等进行了规范，其他为养老机构提供纺织品洗涤和消毒的服务机构也可参照执行。标准一方面对养老机构洗涤一般织物进行了规范，另一方面也对养老机构内被污染或疑似感染性织物的洗涤提出了特别要求，确保养老机构洗涤服务质量和安全。标准的出台有助于在养老机构管理中建立起安全、科学、合理的洗涤标准体系，进一步有效保障入住老年人身体健康。

《养老机构老年人营养状况评价和监测服务规范》

《养老机构老年人营养状况评价和监测服务规范》主要规定了养老机构中老年人营养状况评价与监测的相关指标、评价方法、评价结果判定、评价结果处理、评价与监测的服务要求等内容。标准同时提供了老年人营养状况评价与监测表、饮食习惯及营养风险因素评价表。营养支持和改善直接影响老年人失能失智的减缓，自理能力的维持，老年人群营养状况监测和评价也是推进落实国民营养计划的重要举措，对于健康老龄化的意义重大。

《养老机构岗位设置及人员配备规范》

《养老机构岗位设置及人员配备规范》规定了养老机构岗位设置及人员配备的基本要求。其中对直接提供护理服务的专职养老护理员提出了服务自理、部分自理、完全不能自理老年人时的下限值，也就是不得低于相应比例，对养老机构构建服务人才梯队体系，开展人才培养，以及整合人力资源提供了参考依据。

《养老机构接待服务基本规范》

《养老机构接待服务基本规范》规定了接待服务的基本要求、场所和设施设备要求、接待人员业务要求、接待服务方式内容、流程和服务评价与改进要求等。做好接待服务，是保持养老机构与外界联系的基本工作。规范接待服务，有利于提高养老机构服务质量、保障入住老年人人身安全，保障家属和社会的知情权、降低接待服务过程风险。

《养老机构服务礼仪规范》

《养老机构服务礼仪规范》规定了服务人员礼仪的基本要求规范、主要岗位人员服务礼仪、服务评价与改进等内容。尊老敬老是养老服务的基本道德要求，也是养老机构最显著的文化特征。规范养老服务中的服务礼仪，有助于全面贯彻尊老敬老理念要求，树立良好的服务意识，展现良好的服务形象，培养良好的养老服务文化，有效提高老年人及其家属的用户满意度。

《养老机构康复辅助器具基本配置》

《养老机构康复辅助器具基本配置》规定了养老机构内个人使用和公用的康复辅助器具基本配置要求，并附录了相应的基本配置清单作参考。老年人由于年龄或自理能力等因素，需要借助相应的康复辅助器具。该标准有助于养老机构在服务中指导老年人使用相应器具，并提高养老机构的无障碍和适老化水平，让失能老年人得到更好照顾，改善生活品质。

机构管理办法

2020年8月21日民政部部务会议通过《养老机构管理办法》，自2020年11月1日起施行。

第一章总则

第一条为了规范对养老机构的管理，促进养老服务健康发展，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》和有关法律、行政法规，制定本办法。

第二条本办法所称养老机构是指依法办理登记，为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务，床位数在10张以上的机构。

养老机构包括营利性养老机构和非营利性养老机构。

第三条县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理。其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督。

第四条养老机构应当按照建筑、消防、食品安全、医疗卫生、特种设备等法律、法规和强制性标准开展服务活动。

养老机构及其工作人员应当依法保障收住老年人的人身权、财产权等合法权益。

第五条入住养老机构的老年人及其代理人应当遵守养老机构的规章制度，维护养老机构正常服务秩序。

第六条政府投资兴办的养老机构在满足特困人员集中供养需求的前提下，优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄、计划生育特殊家庭等老年人的服务需求。

政府投资兴办的养老机构，可以采取委托管理、租赁经营等方式，交由社会力量运营管理。

第七条民政部门应当会同有关部门采取措施，鼓励、支持企业事业单位、社会组织或者个人兴办、运营养老机构。

鼓励自然人、法人或者其他组织依法为养老机构提供捐赠和志愿服务。

第八条鼓励养老机构加入养老服务行业组织，加强行业自律和诚信建设，促进行业规范有序发展。

第二章备案办理

第九条设立营利性养老机构，应当在市场监督管理部门办理登记。设立非营利性养老机构，应当依法办理相应的登记。

养老机构登记后即可开展服务活动。

第十条营利性养老机构办理备案，应当在收住老年人后10个工作日以内向服务场所所在地的县级人民政府民政部门提出。非营利性养老机构办理备案，应当在收住老年人后10个工作日以内向登记管理机关同级的人民政府民政部门提出。

第十一条养老机构办理备案，应当向民政部门提交备案申请书、养老机构登记证书、符合本办法第四条要求的承诺书等材料，并对真实性负责。

备案申请书应当包括下列内容：

（一）养老机构基本情况，包括名称、住所、法定代表人或者主要负责人信息等；

（二）服务场所权属；

（三）养老床位数量；

（四）服务设施面积；

（五）联系人和联系方式。

民政部门应当加强信息化建设，逐步实现网上备案。

第十二条民政部门收到养老机构备案材料后，对材料齐全的，应当出具备案回执；材料不齐全的，应当指导养老机构补正。

第十三条已经备案的养老机构变更名称、法定代表人或者主要负责人等登记事项，或者变更服务场所权属、养老床位数量、服务设施面积等事项的，应当及时向原备案民政部门办理变更备案。

养老机构在原备案机关辖区内变更服务场所的，应当及时向原备案民政部门办理变更备案。营利性养老机构跨原备案机关辖区变更服务场所的，应当及时向变更后的服务场所所在地县级人民政府民政部门办理备案。

第十四条民政部门应当通过政府网站、政务新媒体、办事大厅公示栏、服务窗口等途径向社会公开备案事项及流程、材料清单等信息。

民政部门应当依托全国一体化在线政务服务平台，推进登记管理机关、备案机关信息系统互联互通、数据共享。

第三章服务规范

第十五条养老机构应当建立入院评估制度，对老年人的身心状况进行评估，并根据评估结果确定照料护理等级。

老年人身心状况发生变化，需要变更照料护理等级的，养老机构应当重新进行评估。

养老机构确定或者变更老年人照料护理等级，应当经老年人或者其代理人同意。

第十六条养老机构应当与老年人或者其代理人签订服务协议，明确当事人的权利和义务。

服务协议一般包括下列条款：

（一）养老机构的名称、住所、法定代表人或者主要负责人、联系方式；

（二）老年人或者其代理人和紧急联系人的姓名、住址、身份证明、联系方式；

（三）照料护理等级和服务内容、服务方式；

（四）收费标准和费用支付方式；

（五）服务期限和场所；

（六）协议变更、解除与终止的条件；

（七）暂停或者终止服务时老年人安置方式；

（八）违约责任和争议解决方式；

（九）当事人协商一致的其他内容。

第十七条养老机构按照服务协议为老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务。

第十八条养老机构应当为老年人提供饮食、起居、清洁、卫生等生活照料服务。

养老机构应当提供符合老年人住宿条件的居住用房，并配备适合老年人安全保护要求的设施、设备及用具，定期对老年人的活动场所和物品进行消毒和清洗。

养老机构提供的饮食应当符合食品安全要求、适宜老年人食用、有利于老年人营养平衡、符合民族风俗习惯。

第十九条养老机构应当为老年人建立健康档案，开展日常保健知识宣传，做好疾病预防工作。养老机构在老年人突发危重疾病时，应当及时转送医疗机构救治并通知其紧急联系人。

养老机构可以通过设立医疗机构或者采取与周边医疗机构合作的方式，为老年人提供医疗服务。养老机构设立医疗机构的，应当按照医疗机构管理相关法律法规进行管理。

第二十条养老机构发现老年人为传染病病人或者疑似传染病病人的，应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告，配合实施卫生处理、隔离等预防控制措施。

养老机构发现老年人为疑似精神障碍患者的，应当依照精神卫生相关法律法规的规定处理。

第二十一条养老机构应当根据需要为老年人提供情绪疏导、心理咨询、危机干预等精神慰藉服务。

第二十二条养老机构应当开展适合老年人的文化、教育、体育、娱乐活动，丰富老年人的精神文化生活。

养老机构开展文化、教育、体育、娱乐活动时，应当为老年人提供必要的安全防护措施。

第二十三条养老机构应当为老年人家庭成员看望或者问候老年人提供便利，为老年人联系家庭成员提供帮助。

第二十四条鼓励养老机构运营社区养老服务设施，或者上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁等服务。

第四章运营管理

第二十五条养老机构应当按照国家有关规定建立健全安全、消防、食品、卫生、财务、档案管理等规章制度，制定服务标准和工作流程，并予以公开。

第二十六条养老机构应当配备与服务和运营相适应的工作人员，并依法与其签订聘用合同或者劳动合同，定期开展职业道德教育和业务培训。

养老机构中从事医疗、康复、消防等服务的人员，应当具备相应的职业资格。

养老机构应当加强对养老护理人员的职业技能培训，建立健全体现职业技能等级等因素的薪酬制度。

第二十七条养老机构应当依照其登记类型、经营性质、运营方式、设施设备条件、管理水平、服务质量、照料护理等级等因素合理确定服务项目的收费标准，并遵守国家和地方政府价格管理有关规定。

养老机构应当在醒目位置公示各类服务项目收费标准和收费依据，接受社会监督。

第二十八条养老机构应当实行24小时值班，做好老年人安全保障工作。

养老机构应当在各出入口、接待大厅、值班室、楼道、食堂等公共场所安装视频监控设施，并妥善保管视频监控记录。

第二十九条养老机构内设食堂的，应当取得市场监督管理部门颁发的食品经营许可证，严格遵守相关法律、法规和食品安全标准，执行原料控制、餐具饮具清洗消毒、食品留样等制度，并依法开展食堂食品安全自查。

养老机构从供餐单位订餐的，应当从取得食品生产经营许可的供餐单位订购，并按照要求对订购的食品进行查验。

第三十条养老机构应当依法履行消防安全职责，健全消防安全管理制度，实行消防工作责任制，配置消防设施、器材并定期检测、维修，开展日常防火巡查、检查，定期组织灭火和应急疏散消防安全培训。

养老机构的法定代表人或者主要负责人对本单位消防安全工作全面负责，属于消防安全重点单位的养老机构应当确定消防安全管理人，负责组织实施本单位消防安全管理工作，并报告当地消防救援机构。

第三十一条养老机构应当依法制定自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件应急预案，在场所内配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，定期开展突发事件应急演练。

突发事件发生后，养老机构应当立即启动应急预案，采取防止危害扩大的必要处置措施，同时根据突发事件应对管理职责分工向有关部门和民政部门报告。

第三十二条养老机构应当建立老年人信息档案，收集和妥善保管服务协议等相关资料。档案的保管期限不少于服务协议期满后五年。

养老机构及其工作人员应当保护老年人的个人信息和隐私。

第三十三条养老机构应当按照国家有关规定接受、使用捐赠、资助。

鼓励养老机构为社会工作者、志愿者在机构内开展服务提供便利。

第三十四条鼓励养老机构投保责任保险，降低机构运营风险。

第三十五条养老机构因变更或者终止等原因暂停、终止服务的，应当在合理期限内提前书面通知老年人或者其代理人，并书面告知民政部门。

老年人需要安置的，养老机构应当根据服务协议约定与老年人或者其代理人协商确定安置事宜。民政部门应当为养老机构妥善安置老年人提供帮助。

养老机构终止服务后，应当依法清算并办理注销登记。

第五章监督检查

第三十六条民政部门应当加强对养老机构服务和运营的监督检查，发现违反本办法规定的，及时依法予以处理并向社会公布。

民政部门在监督检查中发现养老机构存在应当由其他部门查处的违法违规行为的，及时通报有关部门处理。

第三十七条民政部门依法履行监督检查职责，可以采取以下措施：

（一）向养老机构和个人了解情况；

（二）进入涉嫌违法的养老机构进行现场检查；

（三）查阅或者复制有关合同、票据、账簿及其他有关资料；

（四）发现养老机构存在可能危及人身健康和生命财产安全风险的，责令限期改正，逾期不改正的，责令停业整顿。

民政部门实施监督检查时，监督检查人员不得少于2人，应当出示执法证件。

对民政部门依法进行的监督检查，养老机构应当配合，如实提供相关资料和信息，不得隐瞒、拒绝、阻碍。

第三十八条对已经备案的养老机构，备案民政部门应当自备案之日起20个工作日以内进行现场检查，并核实备案信息；对未备案的养老机构，服务场所所在地的县级人民政府民政部门应当自发现其收住老年人之日起20个工作日以内进行现场检查，并督促及时备案。

民政部门应当每年对养老机构服务安全和质量进行不少于一次的现场检查。

第三十九条民政部门应当采取随机抽取检查对象、随机选派检查人员的方式对养老机构实施监督检查。抽查情况及查处结果应当及时向社会公布。

民政部门应当结合养老机构的服务规模、信用记录、风险程度等情况，确定抽查比例和频次。对违法失信、风险高的养老机构，适当提高抽查比例和频次，依法依规实施严管和惩戒。

第四十条民政部门应当加强对养老机构非法集资的防范、监测和预警工作，发现养老机构涉嫌非法集资的，按照有关规定及时移交相关部门。

第四十一条民政部门应当充分利用信息技术手段，加强对养老机构的监督检查，提高监管能力和水平。

第四十二条民政部门应当定期开展养老服务行业统计工作，养老机构应当及时准确报送相关信息。

第四十三条养老机构应当听取老年人或者其代理人的意见和建议，发挥其对养老机构服务和运营的监督促进作用。

第四十四条民政部门应当畅通对养老机构的举报投诉渠道，依法及时处理有关举报投诉。

第四十五条民政部门发现个人或者组织未经登记以养老机构名义开展活动的，应当书面通报相关登记管理机关，并配合做好查处工作。

第六章法律责任

第四十六条养老机构有下列行为之一的，由民政部门责令改正，给予警告；情节严重的，处以3万元以下的罚款：

（一）未建立入院评估制度或者未按照规定开展评估活动的；

（二）未与老年人或者其代理人签订服务协议，或者未按照协议约定提供服务的；

（三）未按照有关强制性国家标准提供服务的；

（四）工作人员的资格不符合规定的；

（五）利用养老机构的房屋、场地、设施开展与养老服务宗旨无关的活动的；

（六）未依照本办法规定预防和处置突发事件的；

（七）歧视、侮辱、虐待老年人以及其他侵害老年人人身和财产权益行为的；

（八）向负责监督检查的民政部门隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况真实材料的；

（九）法律、法规、规章规定的其他违法行为。

养老机构及其工作人员违反本办法有关规定，构成违反治安管理行为的，依法给予中华人民共和国治安管理处罚法；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十七条民政部门及其工作人员在监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法依规给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章附则

第四十八条国家对农村五保供养服务机构的管理有特别规定的，依照其规定办理。

第四十九条本办法自2020年11月1日起施行。2013年6月28日民政部发布的《养老机构管理办法》同时废止。

参考资料

机构养老服务设施.机构养老服务设施.2025-11-02

民政部发布8项养老机构服务行业标准.鄂温克族自治旗人民政府.2025-11-02

机构养老服务.机构养老服务.2025-11-02

养老机构管理.中国大百科全书.2025-11-02

《养老机构等级划分与评定》国家标准实施指南（2023版）对外发布.民政部.2025-11-07

2024年度河北评定出等级养老机构567家.纵览新闻.2025-11-07

中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报.国家统计局.2025-11-07

《2022年度国家老龄事业发展公报》重磅发布：60周岁及以上老年人口占比19.8%.中国社会报.2025-11-07

新华社权威快报丨我国所有省份均已出台基本养老服务实施方案和清单.新华社权威快报丨我国所有省份均已出台基本养老服务实施方案和清单.2025-11-07

2023年湖北省累计建设养老机构2010家，机构床位总数达29.47万张.极目新闻.2025-11-07

中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报.国家统计局.2025-11-07

（图表）我国各类养老服务机构和设施比2019年增加1倍.新华社.2025-11-07

河北建成养老机构1983家.人民网.2025-11-07

中华人民共和国2024年国民经济和社会发展统计公报.国家统计局.2025-11-02

养老机构管理办法.中国政府网.2025-11-02

养老机构